今年刚刚发布的中央一号文件专门留出了一整个段落来阐述“扶持畜牧业稳定发展”，而其中着墨最多的无疑是包括了肉牛和奶牛的反刍板块。
对此一号文件的论述涵盖了三个方面：推进肉牛、奶牛产业纾困，稳定基础产能；落实灭菌乳国家标准，支持以家庭农场和农民合作社为主体的奶业养殖加工一体化发展；提升饲草生产能力，加快草原畜牧业转型升级。
农业农村部随后发布的关于落实一号文件的实施意见作了进一步的阐释，对应上述三个方面的补充意见分别为：推动优质基础母牛扩群增量，实施牧区良种补贴和草原生态保护补助奖励政策；推动落实灭菌乳不允许添加复原乳国家标准，促进国产生鲜乳消费；积极发展优质苜蓿、青贮玉米等饲草产业，开发新型蛋白饲料。
显然，农业农村部的实施意见既是对中央一号文件的补充，也是落实一号文件的重要途径。
在稳定基础产能方面，据国家肉牛牦牛产业技术体系介绍，2024年全国集贸市场牛肉（去骨统肉）与活牛月度平均价格分别为69.83元/公斤、27.76元/公斤，同比分别下降了15%、20%，活牛价格已经降到了近10年的最低水平，肉牛养殖主体处于大面积亏损状态，繁殖母牛频繁出现于交易市场，甚至很多地区出现了繁殖母牛售卖价格低于架子牛和待宰肥牛的现象，产业发展受到严重挑战。
这在肉牛的存出栏数据上也有所体现：2024年末全国牛存栏10,047万头，比上年末减少462万头，下降4.4%；全国肉牛出栏5099万头，比上年增加75万头，增长1.5%；全年牛肉产量779万吨，比上一年（753万吨）增长3.5%。
与此同时，据海关统计，2024年中国大陆地区的进口牛肉量同比增长4.8%至287.5万吨，占到了国产牛肉的37%。
对此该体系建议，应加强对国内肉牛产业支持力度，稳定国内肉牛产能；降本增效强化肉牛产业全链条竞争能力；挖掘热鲜肉消费偏好，打造差异化牛肉供应链；梳理并完善牛肉国内生产与进口的平衡机制。
在提升饲草产能方面，农业农村部在其上个月印发的《关于实施养殖业节粮行动的意见》中即提出，要推进以草代粮，提高现有农业资源的食物产出效率。
据其援引研究介绍，1亩全株青贮玉米相当于1.3亩籽粒玉米的土地产出效率，1亩苜蓿的蛋白产出至少相当于2亩大豆。借鉴发达国家经验，大力培育推广优质高产饲草品种，充分挖掘盐碱地等土地资源种草，积极开展粮饲轮作，增加牛羊养殖的饲草供应量，理论上可减少饲料粮用量1400万吨以上。
奶农办加工政策破局
今年中央一号文件中关于畜牧业的一项重要突破，无疑是支持以家庭农场和农民合作社为主体的奶业养殖加工一体化发展。
据国家奶牛产业技术体系产业经济研究室主任、中国社会科学院农村发展研究所研究员刘长全介绍，我国对新建乳制品加工厂有很高的规模标准，其中新建液态乳项目日处理生鲜乳能力（两班）须达到500吨及以上。相关标准出台于“三聚氰胺”事件之后的特定环境，有利于当时产业发展秩序和消费者信心的尽快恢复。
刘长全
“但是，自由进入与退出是市场有效竞争的必要条件，过高的进入门槛客观上抑制了乳制品加工环节的竞争，提高了在位企业的垄断地位。”他指出。
从国际角度看，世界主要奶业生产国（地区）对新建乳制品加工企业都没有最小规模限制，奶农办加工是普遍现象。而中国新建乳制品加工厂现行标准不仅规模门槛高，“与周围已有乳制品加工企业距离北方地区在100公里以上、南方地区在60公里以上”的规定还直接导致了区域层面的排他性垄断权利。
刘长全认为，新建乳制品加工厂的高门槛可以说是利益联结机制建设难、奶农长期面临分配地位低问题的重要原因。据其测算，2023年中国奶牛养殖环节的净利润仅占养殖加工环节总利润的5.6%，考虑到乳企自有、控股牧场与社会牧场的差别待遇，社会牧场所获利润的占比会更低，甚至可能是亏损的。
而与中国养殖场户相比，2015年以来各年，荷兰牧场所获利润占比最低为21.9%，加拿大最低为29.3%。
“放宽加工加工准入，让更多的社会资本进入乳制品加工，并且允许奶农办加工，首要的作用就是削弱加工环节垄断、倒逼利益联结机制建设。而且，在当前过剩格局下，放宽加工准入尤为重要，因为这可以为奶农提供兜底的利益保障。”刘长全表示。
其还建议，对奶农加工常规乳制品，可以鼓励采取代加工方式；鼓励对同类产品有加工需求的奶农联合代加工，在产品质量标准化的基础上，进一步鼓励代加工产品使用统一的区域品牌；政府可以对向社会牧场提供代加工服务的企业提供补贴，也可以将对乳企及其自有、控股牧场的政策支持附加为社会牧场提供代加工服务的责任。
“未来，应进一步鼓励奶农走联合办加工厂的道路，动员大量奶农在组建合作社、联合社的基础上，共同出资新建加工厂，实现自下而上真正的养殖、加工利益一体化。”刘长全指出，政府一方面应提供投资补贴、融资、用地和技术支持，另一方面可以将奶农联合办加工的产品作为政策性消费优先采购对象。
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